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刘士林:雄安新区设立的由来与意义

发布人:薛建瑞   发布日期:2017-05-16   浏览次数:461

前情回顾

2017年4月1日,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区。雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,也是继规划建设北京城市副中心后又一京津冀协同发展的历史性战略选择,是千年大计、国家大事。一般都以为雄安新区的设置很突然,其实不是。因为像这样一个国家重大战略决策,不仅不会轻易做出,还是在巨大现实压力下、经历了很多投石问路并下了大决心才最终做出的。我们中很多人不理解,是因为咱们站的高度还不够高,掌握的信息不够全面,面临的压力不够大,要应对的矛盾斗争不够复杂,以及最重要的是不需要为现实负什么责任……概言之,我们还很难把此事的深层次背景,以及相关信息的来龙去脉结合起来理解和分析。


1.如何认识设置雄安新区的紧迫性?

面对北京日益严重的“大城市病”,人们能想和能做的都已想过和试过,结果可以“不大胜亦不大败”一语概之。

(1)在“想”的方面

从传了十几年的各种版本的迁都说,到不久前仍在小道游走的“即将设置首都特区”等,集中表达的中心思想就是北京已不适合再做首都了;在“试”的方面,从地方上看,如山东省济宁市早就提出要建文化副都,期望能承担一部分首都的功能。此事一直闹到2009年全国两会由于受到百名政协委员反对才无疾而终。

(2)从北京自身看

为了应对城市病也做了很多,其中一大手笔是把首钢整体搬迁到河北曹妃甸。从国家层面看,京津冀协同发展战略把天津列为双核心城市之一,也是出于解决北京市“一城独大”的顽疾,但天津同样也饱受着大城市病之苦。

(3)在万般无奈的情况下

2015年7月,北京市提出“聚焦通州,加快北京市行政副中心的规划建设”,后来又排出到2017年底将政府四套班子搬到通州的计划,并预计疏散出40万左右人口。但这与北京目前的2150多万常住人口相比,作用相当有限。

(4)与此同时,不管北京市怎么提高门槛,外来人口增速仍持续走高。

据2015年北京国民经济和社会发展统计公报计算,截止到2015年年末,在北京市2170.5万常住人口中,外来人口高达822.6万,占比为37.9%。而据全国第六次人口普查数据,仅2010年河北流入人口就超过北京流动人口总量的五分之一。凡此表明,各种优势资源过度集中的首都北京的城市磁力过于强大,如果周边不能有一个和它相媲美的城市,京津冀的协同发展,就有可能是围着北京市再摊一个更大的大饼。

(5)展眼望去,在京津冀要找一个这样的地方并不容易。

不仅天津和石家庄不行,连地级城市保定的人口也都超过1千万,再怎么挖掘潜力,都很难建成一个大型人口蓄水池。

在某种意义上,这表明三年来京津冀协调发展尽管在局部取得了很多在过去不可想象的成果,但距离从根本上实现疏解非首都功能还有很大的差距,这就迫使人们另寻新路。


2.中央和国家做了哪些酝酿和准备工作?

2017年4月14日,新华社记者就雄安新区设立专访中共中央常委、国务院副总理张高丽,其中一个重点是说明新区设置是反复讨论、论证的结果。主要内容可概括如下:

(1)总书记亲自抓。

“在雄安新区前期谋划、研究论证、批准设立的每一个阶段,习近平总书记都主持召开重要会议研究部署,作出重要指示批示,亲自交代每一项任务”;

(2)新区设置的设想最早可追溯到2014年2月26日当时习近平总书记就提出:“要坚持和强化首都核心功能,调整和弱化不适宜首都的功能,把一些功能转移到河北、天津去”。

(3)2015年和2016年的持续探索。

2015年2月10日,习近平总书记提出“多点一城、老城重组”,一城就是要在北京之外建新城。两个月后,习近平总书记提出可考虑在河北合适的地方规划建设一座以新发展理念引领的现代化新城。2016年3月和5月,习近平总书记明确提出“在北京中心城区之外,规划建设北京城市副中心和集中承载地”。

(4)三年而成。

2017年2月23日,习近平总书记实地考察河北省安新县和白洋淀生态保护区,了解有关情况,亲自主持会议听取汇报,并就雄安新区规划建设工作发表重要讲话。4月1日,雄安新区战略问世。

正是有了这些前期铺垫、问路、规划和探索,原本素朴如丑小鸭的白洋淀科技城,才摇身一变成为白天鹅般华美的雄安新区。

 

3.如何理解河北雄安新区的战略定位?
雄安新区虽被冠以新区之名,并与浦东新区相并列,但同时还与深圳经济特区并列,比同级别的滨海新区、两江新区、舟山新区等高出许多,因此可以把雄安新区初步界定为:既是国家级新区又是国家经济特区。

(1)我国的新城新区建设始于20世纪80年代

我国的新城新区建设始于20世纪80年代,目前主要可以分为两代。第一代以1979年设立的蛇口工业区为起点,主要是各省市在原农村地区设立的工业园区、大学园区、科技园区等“功能单一”的新城市化区域。第二代以1992年浦东新区的设立为标志,主要是在原中心城区边缘或之外新建的,在行政、经济、社会和文化上具有相对独立和较大自主权的综合性城市中心。但这两者之间又不是一成不变的。当第一代新城新区碰到了通勤成本上扬、公共服务短缺、人气不足、产城不融合等问题后,一般都会自动启动向“综合性城市中心”的升级程序,而且大部分第一代新城新区近年来都逐渐发展为综合性城市中心。所以,现在面临的主要是第二代新城新区的转型和创新发展问题。主要原因在于,它们在最初规划和建设时的城市发展理念比较滞后,不符合五大发展理念、新型城镇化的要求,同时空间、产业、信息化、公共服务等专项规划也已落后于深化改革的现实需要。

(2)雄安新区是我国第三代新城新区的代表

雄安新区是我国第三代新城新区的代表,它不是简单地圈一块地、上一批项目、设几个机构和投一笔钱。而是作为补京津冀协同发展的“重大短板”以及在总体上促进我国区域经济社会协调发展的“胜负手”来策划和推出的。这实际上也包含了我国新城新区建设的发展规律和趋势。以后,尽管一般性的新城新区仍可能会设立,但可以肯定不会像过去那样大批量的复制,因为在数量上我们的新城新区已经有些过剩,也有一部分发展不理想。因而第三代新城新区的主要产生方式有二:一是在国家战略布局的空白点上“落子”,以占据新的战略要地的方式,盘活我国新型城镇化和现代化建设的“大棋局”,这主要以深圳经济特区、雄安新区等为代表;二是通过对新城和老城的功能优化和布局调整,从而形成有利于国家战略实施和城市发展的新空间和新支点,这主要以浦东新区和刚刚出台的粤港澳大湾区为代表。前者的特点是在一张白纸上做文章,后者的特点是一棵老树要开新花。一般来说,在经过30多年快速的城镇化之后,真正的战略空白点已经不多。这是雄安新区尤为难能可贵之处。

4.如何认识评价设立雄安新区的战略意义?

如果说,三年来京津冀协同发展的推进,主要属于战术层面的“伐兵”和“攻城”,那也不妨说,河北雄安新区的布局和落子,真正具有了上兵伐谋、以谋取胜的内涵。

(1)大国大都,需要规划一个更大的战略腾挪空间。

拥有3000多年建城史与800多年建都史的北京,目前中心城区人口超23000人/平方公里,机动车保有量超500万辆,既有“首堵”之戏称,又经常陷于“十面霾伏”中,再加上怎么也都根治不了的高房价、上学难、看病难等,说明这座大城已经病了,儿对此最实用的对策是减去已超过它承载极限的东西。

中央城市工作会议提出:必须认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。中外历史上很多都市的迁移和扩建,都是出于遵从自然规律、协调人和自然矛盾的现实需要。从中国古代都城史的角度看,无论是汉唐的双都城——长安和洛阳,还是唐代对隋朝都城、元代对北京城的扩建,都是因为旧都不能满足帝国首都必须具备的城市功能。从西方现代大都市的角度,19世纪下半叶,伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等在出现了人口拥挤、环境污染、贫富差距悬殊等“城市病”后,也都不约而同地采取了另建新城的策略。

“树挪死人挪活”,对于一个城市也是如此。在经济全球化和政治多极化的当今世界,在积极应对北京大城市病的同时,另择空间建设一个国家副中心,以备不时之需,对于捍卫国家利益和国家安全是绝对必要的。在某种意义上,就像农业生产中的轮耕制,雄安新区的设置,可以看做是“都城空间轮耕制度”的一次探索,完全符合城市发展的规律。

(2)上兵伐谋:一子落定,满盘皆活。

上兵伐谋,其次伐交,其次伐兵,其下攻城。

规划中的雄安新区,包括雄县、容城、安新3县及周边部分区域。这个选址和布局,初看起来有些出人意料,但细思之则发现意味深远。

首先,雄安新区一直是潜水的交通战略要地,距北京、天津只有100公里,属于高速1小时、城际高铁半小时的交通圈内,此次浮出水面,有望在京津冀腹地形成一个新的“中心地”。

其次,城市化水平较低,新区内人力资源、土地资源相对充足,坐拥华北平原最大的淡水湖泊——白洋淀,拥有良好的发展潜力和市场空间,还可连带解决京津冀区域的“中部塌陷”问题。

再次,远期规划面积2000平方公里,比深圳经济特区(1990平方公里)略大,不到浦东新区(1200平方公里)的两倍,建成后可容纳人口超过1000万,这样的规模和体量足以为解决京津冀协调发展的核心问题——疏解北京非首都功能提供辗转腾挪的战略空间,且与其他地方相比,三个县城的建设成本又是最低的。

最后,具有一子落定满盘皆活的系统效应。比较而言,在一穷二白上,雄安新区有些像当年的小渔村深圳,在后发优势上,又像当年和沪西一江之隔的浦东,前者深入到战略前沿,后者具备雄厚的外势。在没有这个新区时,谁也看不出京津冀与一带一路、长江经济带如何互动,而一旦有了这个新区,一幅“南深圳,东浦东,北雄安”的深化改革和开放发展宏图已跃然纸上。在战略一词已被用滥的当下,这才是真正的城市战略规划,是一种更加系统的国家大局设计和一种前瞻性的千年城市谋划。


5.建设雄安新区的当务之急是什么?
马一浮先生曾把先秦诸子与上古文化传统的关系分为四类:一是“得多失多”,二是“得多失少”,三是“得少失多”,四是“得少失少”。我曾认为,这个原理也适合解释城市发展,以长三角为例,积淀过于沉重的城市(如南京、扬州等)属于“得多失多”,而像上海这样的“新兴贵族”则属于“得少失少”。在这个意义上,雄安新区和近代上海滩相似,尽管家底不够厚实,但同时包袱和负担也小。但如何取长补短,关键是做好“生涯规划”。

(1)以规划防止城市“过度集聚”

城市发展离不开“集聚”,但过度“集聚”就会导致城市病。这是旧城市化的一个主要问题,以至于在今天我们看任何一个城市规划,百分之百都会碰到“轴”“带”“区”“点”等概念,也百分之百都会看到“上下左右几个圈”再加“几个纵横轴线”的图示。沿“轴”、“带”分布的“集聚区”“功能带”“增长极”“示范点”等,既是基础设施建设、投资、房价飙升、公共服务密集布局的空间,同时也是城市不健康的病灶和症结所在。要改变旧城市化的规划思路,需要确立一种“集中+分散”的基本思路,做到“该集聚时集聚,该分散时分散”。

和一般新区遇到的“卧城”“鬼城”“产城不融合”等问题不同,可以预言在未来的相当长的时期内,雄安新区的主要任务是防止“过度集中”。在这方面尤其可以北京为戒,并对已存在和可能出现的雾霾、拥堵、房价、上学难、看病难等“大城市病”有所准备。但同时也要防止因制定过多的限制性政策,造成未来人口结构失衡、人气低迷、产城不融合等“供给侧”问题。

城市发展的关键不在事后“用脚投票”,而贵在事前“用脑子思考”。在新区规划的起始阶段,认真研究环境、经济与人口等因素的错综复杂机制,通过制定适当政策和科学编制发展规划,促进经济、产业、人口等有序集聚,引导人口与资源多点、多线、多面布局,既要防止“过度集中”,也要解决“过于分散”,把能想到的问题都解决在萌芽阶段,力避在华北平原上再摊一个新的大饼,是雄安新区亟待下好的一步先手棋。

(2)以政策先行防止新区走旧城市化的老路

目前,面对炒房热及有可能出现的房地产城市化,相关部门已冻结了雄安新区的房地产交易,同时各级政府也在苦口婆心规劝各种炒房客和投机商,但受雄安新区战略利好和我国城市房地产炒作惯性的影响,各种地下交易仍然暗流涌动。为避免新区建设陷入房地产化,影响和干扰新区建设国家战略实施,提出建议如下:

首先,确定建设用地供给“紧缩型”大政方针,在“源”和“流”两方面协同治理。

新区建设用地是治理房地产乱象的主要杠杆之一。与一般城市的策略主要是提高土地供给量或在购房数量、面积、信贷上设限不同,由于雄安新区的战略定位及其已客观上形成的巨大市场需求,要想通过投放更多的土地来抑制房地产炒作,可以说基本上是不现实的,因此在新区建设用地上应确立“紧缩型”大政方针,土地供给主要根据国家战略的实际需要,并以尽可能压缩市场自由交易为指针,从“源头”上做好顶层设计,限制并在初期杜绝土地的市场化。同时在“流”的方面或微观市场上,尽可以考虑借助购房政策、户籍与积分制甚至是房地产税等多种手段,把炒房者的利润压到得不偿失的地步,同时减少政府的治理投入。

其次,研究出台《雄安新区土地和房地产管理条例》,为扭转房地产城市化做出示范。

利用雄安新区的高规格及特殊性,在吸收我国城市建设房地产化经验教训的基础上,坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,充分发挥国家和政府在土地、财税、投资、交易、立法等方面的综合优势,研究、制定《雄安新区建设期间土地和房地产管理条例》,划定居住、投资、开发、建设的红线,把目前政府封盘举措制度化和长期化,甚至可以出台更为严格的限制买卖的各种条件(如延长时间、提高税收等),严防“开闸”之后的“放水”现象,不给炒房者任何幻想和可乘之机,避免走浦东、深圳房地产化的老路子。同时要及早考虑在周边划出缓冲区或防火墙,防止周边地区房地产化,为新区培育一个健康的生态环境。

(3)千年大计,更要从长计议

目前,国家只是给出了雄安新区的战略意图和目标,下面还有大量的战略研究工作要做,比如新区的环境资源承载力究竟如何、经济产业究竟要怎样布局、人口结构和公共资源究竟该怎样配置、国家政策红利和各种社会资源如何结合、新区规范管理与保护、引导各界参与热情等,这些既需要借助大量的调研和第一手的数据采集,也需要研究和发现它们和“四区”目标——“绿色生态宜居新城区”“创新驱动引领区”“协调发展示范区”“开放发展先行区”的主要结合点和良性互动机制。

雄安新区是一场大战役,甚至有大决战的严峻意味,对此只有把地形、地貌和人员装备等与战略意图、进程、目标等充分结合,才能制定出一套高水平、低成本、奇正结合、风险可控的战略计划和实施方案,并最终保障主要战略意图和各项战略任务的顺利完成。

“罗马城不是一天建成的”。雄安新区的规划才刚刚迈出第一步。由于涉及环境资源、人口、经济、社会、文化等多要素,以及体量巨大、关系众多和层级复杂等原因,不论是规划刚刚提出的现阶段,还是在以后的规划建设进程中,出现一些怀疑、摇摆、反复甚至是局部的困难,可以说都是正常和无可避免的,对此既无须“大惊小怪”,也要防止“因噎废食”。对于所有“发展中的问题”,只能以更高水平的发展去解决。


专家简介

刘士林,博士,上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家,媒体与设计学院教授、博导,光明日报城乡调查研究中心副主任,北京交通大学中国城市研究中心学术委员会主任、首席研究员,中国传媒大学雄安新区发展研究院学术委员,西南财经大学中国资本市场研究院联席执行院长,国家“十三五”发展规划专家委员会委员,文化部文化产业专家委员会委员,主要从事城市科学、文化战略、智慧城市、城市文化研究。

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