来源：《国家现代化建设研究》

党的二十大报告将发展全过程人民民主概括为中国式现代化的本质要求之一，这意味着发展全过程人民民主是新时代政治建设的顶层设计和核心范畴。那么，我们应如何从当代中国政治发展的底层逻辑，深刻理解发展全过程人民民主的历史必然性和在新时代政治建设中的重要地位和价值呢？所谓底层逻辑是指事物之间本质的、深层的联系，它揭示了事物发生的根本缘由并决定着事物的发展方向。就此而言，全过程人民民主可以看作是党的全面领导和人民最广泛参与在实践中同频共振的必然结果。这集中体现在支撑全过程人民民主重大理念和实践形态的三对范畴中。这三对范畴包括实体范畴、关系范畴和实践范畴。所谓实体范畴，即人民与中国共产党。作为中国民主形态的全过程人民民主有着自身独特的主体支撑。历史上看，它一方面是人民范畴不断扩大的结果，没有中国特色社会主义政治制度历史进步过程中人民范畴的不断扩大，全过程人民民主所蕴含的主体方面的“全”就大打折扣；另一方面，它是中国共产党指导思想、属性定位、组织状态不断进步的结果，正是这一进步构成了全过程人民民主赖以形成和发展的推动力量和保障。所谓关系范畴，即党的全面领导与人民最广泛参与。学理上，制度属关系范畴，即社会生活中的规范关系。所谓民主政治，本质上就是体现人民主权或人民当家作主价值的制度形态。在中国特色社会主义政治制度体系构成中，党的全面领导制度与人民最广泛参与制度对全过程人民民主的形成和发展具有基础地位和作用。一方面，党的全面领导制度内涵充分展开的历史过程亦即充分动员组织、支持和保证人民当家作主的过程；另一方面，人民最广泛参与构成了全过程人民民主显著的制度特征。二者在发展中的同频共振对发展全过程人民民主意义重大。所谓实践范畴，即党的路线方针政策与两种民主基本形式。人民集体意志的充分凝练和实现是全过程人民民主最本质的内涵和要求。这一内涵和要求的实践途径和形式，围绕党的路线方针政策和选举（票决）、协商两种民主基本形式及其互嵌过程展开。一方面，党的意志即路线方针政策的凝练及其与国家意志的统一以两种民主基本形式为基础；另一方面，两种民主基本形式也以党的路线方针政策的凝练及其与国家意志的统一为实践重心。

一、实体范畴：人民与中国共产党

人民与中国共产党是当代中国政治最基础、最具特色的一对实体范畴，也是全过程人民民主作为政治形态赖以形成和发展的客观基础。由分散个体构成的人民只有通过中国共产党的组织网络和活动才有望形成一个有机的政治共同体。这对一个有着十四亿多人口的大国而言更是如此。反过来讲，现实生活中的个体在实践中的自主、主动、能动、自由的主体性活动，在根本上决定着党的面貌和进步状态，人民是塑造和决定中国共产党的根本力量。“江山就是人民、人民就是江山。”

（一）全过程人民民主以不断扩大的人民范畴为主体基础

民主政治本质上是以人民为基础和中心的政治。人民是民主政治赖以形成和发展的实体基础。理论上，国家是一个具有主权属性的实体性存在，但承载着这一主权的则无一例外是人民，即所谓人民主权。人民是抽象的国家主权真正的实体性存在，故马克思说：“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。”“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容。”

全过程人民民主是特别强调人民主体性的民主政治，其实践形态和理论概括都是以不断扩大的人民范畴为主体基础和前提的。我国宪法开宗明义地规定，国家的一切权力属于人民。这一规定首先强调的就是人民的主体地位和实体属性。这是中国式民主区别于西式民主最显著的特征。新中国成立七十多年来，人民范畴从强调对“反动阶级和反动派”的排他性，到剥削阶级作为阶级被消灭后知识分子被明确为工人阶级的一部分，再到新的社会阶层的中国特色社会主义事业建设者的新定位和新概括，其范畴不断扩大。党的八大报告指出：“我们的人民民主专政就是以工人阶级为首的人民大众对于反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者的专政。我们的民主不是属于少数人的，而是属于绝大多数人的，是属于工人、农民和其他一切劳动人民以及一切拥护社会主义和爱国的人民的。”改革开放之前的实践中，知识分子一直是人民范畴中确定性不足的一个阶层或群体。党的十二大进一步确认知识分子是工人阶级的一部分。党的十四大报告强调：“知识分子是工人阶级中掌握科学文化知识较多的一部分，是先进生产力的开拓者，在改革开放和现代化建设中有着特殊重要的作用。”随着改革开放的深入和中国特色社会主义市场经济基本制度的逐步确立，中国社会形成了大量的个体户、私营企业主、中介组织从业人员、自由职业人员等新的社会阶层。这一新的社会阶层在政治上如何定位是实践提出的重大课题。党的十六大确认他们都是中国特色社会主义事业的建设者。总之，与中国特色社会主义实践相伴随，人民的范畴不断扩大，迄今已扩大至全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族复兴的爱国者。如果说我国民主政治的人民属性意味着作为主体的人民范畴不断扩大，而国家的一切权力属于不断扩大的人民，则意味着人民与国家一切权力形成系统性连接、发挥系统性作用的内在逻辑亦即全过程人民民主的逻辑。

（二）全过程人民民主是中国共产党的性质和组织功能的必然逻辑

从当代中国民主政治形成和发展的历史逻辑来看，中国共产党与全过程人民民主存在着深层的结构关系。首先，党的性质蕴含着全过程人民民主形成和发展的必然要求。关于党的性质，党的十六大以来的党章均开宗明义地确定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”如果说关于党的“两个先锋队”性质的概括极大地扩大了中国共产党的群众基础，那么，“三个代表”的性质定位则鲜明地体现了中国共产党的历史进步性，进一步确定和夯实了党的开放而不是封闭、实践而不是教条的属性。这一切均为全过程人民民主的进一步发展开辟了道路。“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，这是党的上述性质更进一步的深刻表达。就此而言，“先锋队意味着党的全部活动都是围绕着中国工人阶级和最广大人民群众的利益展开的，党的使命、责任、行动就是启迪工人阶级和人民群众对自身利益的认识，聚集和实现他们的利益。”“代表最广大人民的根本利益”“没有自己特殊的利益”是中国共产党作为马克思主义政党全部政治社会关系的基本伦理原则。这些伦理原则与全过程人民民主形成现实关联的底层逻辑是：无论是对“最广大人民的根本利益”的代表，还是对“没有自己特殊的利益”的强调，在现实性上都只有诉诸广大人民群众对政治的“全过程”参与才能达成。

其次，中国共产党的组织网络及其功能与全过程人民民主具有高度契合性。当代中国政治的一个显著特点是党的组织网络形成了对中国社会的全覆盖，这一特点在中外政治史上较为罕见。党的十八大以来，“两新”组织党建取得重大进展，“横向到边、纵向到底”成为基层党建的实践要求。党组织网络的全覆盖状态是全过程人民民主“全链条全方位全覆盖”特征赖以形成的客观基础。党组织嵌入社会的功能是多方面的，例如动员、组织等，其中参与功能则是最为基础的。缺乏这样一种党组织网络，全过程人民民主的形成和发展就缺少起码的推动力量和组织保证。根据官方数据，截至2021年12月31日，中国共产党党员总数为9671.2万名。现有党的基层组织493.6万个，其中基层党委27.8万个，总支部31.6万个，支部434.2万个。全国共有党的各级地方委员会3198个，其中，省（区、市）委31个，市（州）委397个，县（市、区、旗）委2770个。全国9034个城市街道、29649个乡镇、114065个社区（居委会）、491129个行政村已建立党组织，覆盖率均超过99.9%。机关、事业单位、企业和社会组织党组织方面，全国共有机关基层党组织74.5万个，事业单位基层党组织94.9万个，企业基层党组织153.2万个，社会组织基层党组织17.1万个，基本实现了应建尽建。

总之，就全过程人民民主所依赖的主体而言，人民和中国共产党构成了一对基本的实体范畴。一方面，人民是中国共产党执政伦理的本质或核心指向。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是中国共产党人的初心和使命。中华人民共和国的一切权力属于人民，是新中国成立以来从未动摇过的宪法原则。坚持以人民为中心的发展思想，维护人民的根本利益，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，是党的二十大报告进一步申明的“六个坚持”之一。另一方面，人民是党的力量源泉，党是人民的依靠，是人民追求美好生活的保证，是风雨来袭时人民心中最可靠的主心骨。

二、关系范畴：党的全面领导与人民最广泛参与

党的全面领导与人民最广泛参与是新时代政治的显著特征，也是新时代政治建设的战略安排和要求。二者均属中国特色社会主义政治制度的构成部分，而制度的本质则是关于国家生活和社会生活的规范关系。就此而言，二者构成了全过程人民民主的底层制度，亦即全过程人民民主是新时代党的全面领导制度与人民最广泛参与制度在实践中同频共振的结果。

（一）党的全面领导的实质在于充分组织动员、支持和保证人民当家作主

党的全面领导一直蕴含在中国共产党史和新中国政治史中，是新中国政治发展的一项规律性要求。早在延安时期毛泽东就强调党是领导一切的。1954年，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，毛泽东又总结说：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”新时代以来，党的全面领导的制度化扎实推进，强调“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”。不仅在党与中国社会的关系中强调党是领导一切的，在党与国家政权、人民政协的关系中也强调党的集中统一领导，而且在全党强调党中央的权威和集中统一领导。作为统领中国特色社会主义各领域各方面的最高政治领导力量，党的全面领导涉及中国社会各方面各领域的纵横关系。在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各项事业中，中国共产党始终处于总揽全局、协调各方的核心统领地位。重要的是，这些被反复强调的“领导”，其本质要求和内涵为何。党的十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”习近平总书记强调，“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主”，就是“最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人”。其一，全面领导意味着党的动员组织力量对国家事务和社会事务的全覆盖，从而使人民对国家事务和社会事务的参与形成充分的自觉状态；其二，全面领导意味着党充分支持和保证人民在国家事务和社会事务中的主导地位和作用，使人民当家作主形成制度化、规范化、程序化状态；其三，党的全面领导的本质要求是在人民广泛参与基础上形成中国社会的统一意志和统一行动，进而形成中国社会的充分合力状态和强大力量。总之，党的全面领导就是要组织动员、支持和保证人民全面主导对国家和社会事务的管理。党的全面领导越深入，越是在国家生活和社会生活的各个方面、领域把人民组织动员起来，发挥人民主体性作用，人民广泛参与的实践就越发展，人民当家作主就越有保证。

（二）人民最广泛参与构成全过程人民民主的制度基础和显著特征

党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”这里的“广泛”具有两个维度：一是参与主体的数量广泛，二是参与事务的领域广泛。此两方面共同构成人民广泛参与的规范内涵。而“最”广泛作为比较视野中的顶级量词，显然仅是理论上的要求，其独特意义在于：在现实生活中，人民最广泛参与和实践参与之间还处于一种张力状态，反映着我国民主政治建设不断追求进步的内在逻辑。

不断扩大人民有序参与的民主政治建设战略是中国共产党的一贯主张。这一战略的理论源头可追溯至社会主义革命理论。社会主义革命之所以表现为人类历史迄今为止最广泛、最深刻、最彻底的革命，是因为它不仅寻求通过政治革命建立一个新的政权，更要实现经济、社会、文化领域的彻底变革和进步。这样一场革命非实行不断扩大人民广泛有序参与制度便不能达成。这一战略的制度基础体现在我国宪法第二条的规定中：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”首先，在实践层面，人民与“一切国家权力”的系统性连接必然指向人民的广泛参与。它不仅要求通过民主选举建立人民与“一切国家权力”的授权关系，而且要求通过民主决策、民主管理、民主监督等建立人民与“一切国家权力”的系统性连接。其次，人民通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务，既包括人民直接或间接选举产生的代表的履职活动，更包括人民通过广泛参与的形式介入国家和社会的管理过程。

人民最广泛参与的政治建设战略在历次党代会报告和重要文献中都有大致相同的表述。党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十九大报告和二十大报告表述相同：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”这一政治建设战略有效实施的集中体现，即人民最广泛参与制度体系的建立。这一制度体系从政治过程上讲有民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等；从结构上讲有基于共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度、广泛多层制度化的协商民主制度以及嵌入我国政权体系中的信访制度等形成的组织化的参与形式。其中，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”全过程人民民主这一重大理念和发展要求虽然超出了人民代表大会制度范畴，却是以人民代表大会制度为重要制度载体和实践重心的。一方面，它是以选举制度为基础的国家政权组织形式，体现着国家权力属于人民的制度安排；另一方面，它全方位发挥着全过程人民民主的机制作用，即集选举民主、代议民主、决策民主、协商民主、参与民主、监督民主等于一体。

总之，人民最广泛参与作为中国共产党长期坚持的民主政治建设战略，在实践中发展得越充分，就越能够实现党的全面领导的本质要求。

三、实践范畴：党的路线方针政策与民主的两种基本形式

人民集体意志的充分凝练和实践是全过程人民民主最本质的内涵和要求。这一内涵和要求的实践途径和形式，是围绕党的路线方针政策和选举（票决）、协商两种民主基本形式及其互嵌过程展开的。

（一）党的路线方针政策构成人民意志凝练和实践过程中最为重要和基础性环节

行为主义政治学认为，政策是民主政治条件下人们行为互动的结果，构成现代国家政治过程的核心指向。或者说，人们围绕政策凝练和推行而展开的行为互动，即是民主政治的集中体现。显然，这一观念比聚焦公共权力范畴来解释民主政治更具解释力。政策将人民参与行为与国家生活和社会生活联系在一起，构成民主政治最具概括性的实践范畴。正是在这一意义上，毛泽东强调“政策和策略是党的生命”。

民主的本质在于基于人民利益和主张的意志凝练和实践过程。全过程人民民主的独特价值正在于为这一过程提供了更为坚实的保障。在人民意志的凝练和实践过程中，党的路线方针政策构成其中最为重要和基础性的环节。它是党的全面领导与人民最广泛参与在实践中同频共振的重心和集中体现，同时是党的全面领导在实践上最具实质性的要求和内容。首先，党的路线方针政策与党的理论相关。党的理论构成了路线方针政策形成和贯彻的认知基础，具有党的意志和人民利益建构的重要价值。党的理论既是形成国家长远利益、人民整体利益正确认知，进而形成党的路线方针政策的认知基础，也是人民群众形成关于个人利益与公共利益相融合正确认知的基础。利益的多元化、差异化甚至一定程度的冲突是现实社会的常态，因此，为人民群众形成科学的利益认知提供理论引导是民主政治的应有之义。其次，党的路线方针政策与广大党员和人民的广泛参与相关。人民参与的广度和深度决定着党的路线方针政策的社会适应性，特别是贯彻的程度。中国共产党所处的社会方位，存在三个面向或关系，即与中国社会的关系、与国家政权的关系以及与党自身组织系统的关系。在三重关系中，党的全面领导与人民广泛参与的实践重心有所不同。对中国社会的全面领导，实践重心在于形成和充分贯彻党的路线方针政策，与这一实践重心相适应的领导方式主要是思想领导，即聚焦党的路线方针政策的支持和认同。对国家政权体系的集中统一领导，实践重心在于有效推行党的路线方针政策，通过民主机制将党的意志转换为国家意志，将党推荐的人选转换为各级国家机关的领导人，使国家政权机关和人民政协在党的意志与人民意志相统一的基础上形成协调履职的局面。与这一实践重心相适应的领导方式主要是政治领导，即聚焦党的路线方针政策的方向性作用和体系化推行。对党自身组织系统中的党中央权威和集中统一领导，实践重心在于行动一致，为形成和贯彻党的路线方针政策提供组织保障。与这一实践重心相适应的领导方式是组织领导，即通过民主集中制形成党的路线方针政策的参与和组织支持。人民广泛参与基础上的政策选择过程，虽然超出了党的路线方针政策范围，但仍以党的路线方针政策为核心和前提。

（二）全过程人民民主的两种基本形式

任何形态的民主都必须具备与之相适应的实践形式，全过程人民民主也不例外。作为新时代政治建设战略，广泛有序参与是经验性概念，具有特定的概括性内涵：广义上，它主要包括选举和协商两种基本形式；狭义上，所谓广泛有序参与通常是指以制度为依托，有一定组织性的参与，在实践中也就是协商。协商是有序参与的实践形式。1991年，江泽民在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责人会议上的讲话中指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2007年，《中国的政党制度》白皮书总结说：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中进一步指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”

就中国社会主义民主的两种基本形式与全过程人民民主的实践关联而言，选举（票决）主要决定和体现着全过程人民民主的“深度”，即所谓政党和政权在组织和决策领域“直接民主和间接民主”的统一。从纵向看，我国五个层级的政权组织，乡镇和县两级是建立在直接选举基础上的，其余三级及各级“一府一委两院”都是建立在间接选举基础上的。中国共产党的中央组织、地方组织和基层组织也具有上述“直接民主和间接民主”相统一的特征。就党和国家政权的民主构成而言，二者具有明显的同质性。组织的目标和基本功能在于决策。与组织过程相伴随的党和政权组织体系内外、上下互动的决策过程和票决制，体现着中国这样一个超大国家全过程人民民主的“深度”。而协商形式则主要决定和体现着全过程人民民主的“广度”，即协商贯通于选举、决策、管理和监督全过程。如果说广泛有序政治参与，从民主的全链条上讲就是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的话，那么，协商形式就是这一过程中各环节具有通约性的实践形式，是贯通于我国民主政治“全过程”的普遍形式。就国家和社会组织的横断面来看，业已形成的协商形式有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商、基层协商等。就此而言，协商民主显然具有“全方位、全覆盖”的显著特征，在实践中所展现的全过程人民民主的“广度”，充分体现了“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。正是在上述意义上，党的二十大报告提出了“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”的重大论断。

如果说协商民主与全过程人民民主的政治形态在很大程度上是同构的，那么这一同构的底色则是由党的路线方针政策的凝练和实践过程赋予的。这就是说，实践中的协商民主基本上都是围绕政策选择展开的，协商民主构成我国实现政策优化的核心机制，政策协商构成其基本属性。实践中的协商民主具有多种形式。比如，就其内容来说，包括政治协商、政策协商、社会协商等。协商民主又具有多种功能，如参与表达、反映诉求、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力等。概括起来说，这些形式和功能最为集中的目标都在于影响政策。

四、结语

深刻认识新时代发展全过程人民民主的底层逻辑具有鲜明的认识论意义。

首先，底层逻辑能够从发展和动态的视角揭示全过程人民民主的系统构成。所谓底层逻辑，是指事物之间深层的本质联系，它揭示了事物的根本属性并决定着事物发生、发展的方向。认识论上，关于政治内涵的最一般理论抽象通常包括实体、属性、关系等范畴。这些基本的认识范畴能够从不同侧面、多个维度反映全过程人民民主内在的、系统的有机联系，集中体现着全过程人民民主的深层逻辑。本文的叙事框架正立基于此。聚焦这些不同的也是最为基本的认识论范畴，对全过程人民民主进行学理解剖，符合一般的认识论规律，有利于形成关于全过程人民民主构成和发展的系统性认识。

其次，底层逻辑能够较清晰地揭示全过程人民民主的属性特征和实践形态。长期以来，我国民主政治最具概括性的概念主要有社会主义民主、人民民主、中国式民主等。那么，全过程人民民主与这些已有概念的联系和区别是什么？换言之，为什么要在原有的若干概括性范畴基础上又提出一个新范畴？全过程人民民主的底层逻辑对此具有充分的解释意义。显然，作为民主政治的类概念，社会主义民主是相对于资本主义民主而言的；人民民主则是社会主义民主的中国形式，揭示了中国社会主义民主的独特属性；中国式民主则是改革开放以来形成的理论概括，是相对于其他民主形式特别是西式民主而言的，强调的是中国民主政治发展的独特的历史、制度和实践逻辑。党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。”正是人民和中国共产党、党的全面领导和人民最广泛参与等实体和制度范畴内在地规定着我国民主政治的社会主义本质属性和全过程的实践特征，形成了全过程人民民主与其他范畴的历史连接和同质性；同时，清晰地表达出中国式民主独特的实践特征，即基于最广泛政治参与（票决和协商）的全过程性。

最后，底层逻辑蕴含着新时代发展全过程人民民主的实践要求。实体范畴蕴含着发展全过程人民民主的实践方向。显然，人民是民主政治的出发点和归宿，人民在国家生活和社会公共生活中的主体性建构，是民主政治的本质要求。理论抑或经验上，人民的主体性只有通过一定的组织化过程才能逐渐形成。也就是说，只有通过中国共产党的动员和组织过程，人民才能从自在、自发走向自为和自觉，才有望形成主体性的政治力量。关系（制度）范畴内在地规定着发展全过程人民民主的实践重心，制度是民主政治的现实体现和保证。民主政治的发展程度在根本上取决于一套具备适应性的制度。新时代发展全过程人民民主，就是要进一步激发我国业已形成的具备体系化特征的各种政治制度的民主价值，深度塑造人民在国家治理中的主体性。底层逻辑当然有其实践的方面。如果说人民集体意志的充分凝练和实践是发展全过程人民民主最本质的内涵和要求的话，那么围绕政策选择和治理进行的选举（票决）、协商两种民主基本形式就是人民集体意志的凝练和实践最具体的展现。

（作者系上海交通大学马克思主义学院教授，上海行政学院教授）